شورای نگهبان
 | این مقاله هماکنون برای مدتی کوتاه تحت ویرایش عمده است. این برچسب برای جلوگیری از تعارض ویرایشی اینجا گذاشته شدهاست، لطفا تا زمانیکه این پیام نمایش داده میشود ویرایشی در این صفحه انجام ندهید. این صفحه آخرینبار در ۲۳:۴۷، ۲۴ ژوئیه ۲۰۲۴ (ساعت هماهنگ جهانی) (۴ ماه پیش) تغییر یافتهاست؛(الگو:پاکسازی) لطفا اگر در چند ساعت اخیر ویرایش نشده است، این الگو را حذف کنید. اگر شما ویرایشگری هستید که این الگو را اضافه کرده است، لطفا مطمئن شوید آن را حذف یا با {{در دست ساخت}} جایگزین میکنید. |
شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران یکی از مهمترین نهاد‌های حکومتی است که به دلیل اعتبار بخشیدن به مجلس شورای اسلامی با بررسی مصوبات مجلس قانونگذاری از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و مرجعیت رسمی تفسیر قانون اساسی، جایگاه ویژه‌ای دارد. این نهاد شباهت زیادی با بعضی از نهاد‌های حافظ قانون اساسی در تعدادی از کشورها، با برخی تفاوت‌ها از حیث ساختار و نوع مسئولیت‌ها، مانند «دادگاه قانون اساسی»، «شورای قانون اساسی»، «دیوان قانون اساسی» و نظیر آن دارد[۱].
| شورای نگهبان | |
|---|---|
 | |
| مؤسس | امام خمینی |
| مدیر فعلی | احمد جنتی |
| مدیران سابق |
|
| اهداف |
|
| وابستگی به حاکمیت | جمهوری اسلامی ایران |
| وبگاه | پایگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان |
تاریخچه
پیشینۀ این نهاد را می‌توان در عصر مشروطه در نزاع و مجادلۀ بسیار جدی میان مشروطه‌خواهان و مشروطۀ مشروعه‌خواهان بر سر اسلامی بودن یا نبودن قانون اساسی جستجو کرد که پس از کشمکش‌های فراوان میان این دو گروه، با تلاش فضل‌الله نوری، مفادی که بعدها به اصل تراز مشهور گشت، در اصل دوم متمم قانون اساسی گنجانده شد. بر اساس این اصل، پنج تن از فقیهان باید قوانین مصوب مجلس را با موازین شرعی تطبیق دهند. این اصل به جز مدت محدودی در همان صدر مشروطه با حضور علمایی همچون سیدحسن مدرس، شکل اجرایی به خود نگرفت و در طول دوران ۱۷ سالۀ آخر سلسلۀ قاجار و ۵۳ سالۀ پهلوی به فراموشی سپرده شد. با طلوع خورشید انقلاب اسلامی و به همت بزرگانی، چون سید محمد حسینی بهشتی در مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی به شکلی پیشرفته، جامع و کامل‌تر و در قالب نهادی مترقی به نام «شورای نگهبان» بدان جامه عمل پوشانده شد. امام خمینی نیز در شامگاه سه‌شنبه ۳۰ بهمن ۱۳۵۸ ش، طی حکمی که توسط سید احمد خمینی اعلام گردید، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی را منصوب کرد[۲]. و با انتخاب حقوقدان آن در ۲۶ تیر ۱۳۵۹ش، توسط نمایندگان مجلس، اولین جلسه این شورا تشکیل گردید.
ساختار
این نهاد، مجموعاً ۱۲ عضو دارد که برای یک دوره شش ساله انتخاب میشوند. نیمی از اعضای آن فقیه و نیمی دیگر حقوقدان هستند.
فقهای شورای نگهبان
بر اساس اصل ۹۱ قانون اساسی فقهای شورای نگهبان، شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسایل روز بوده که نصب، عزل و قبول استعفای این عده با مقام رهبری است.
حقوقدانان شورای نگهبان
مطابق بخش دیگری از اصل ۹۱ قانون اساسی، حقوقدانان شورای نگهبان از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضاییه به مجلس شورای اسلامی معرفی میشوند و با رأی مجلس انتخاب می‌گردند. از متن اصل ۹۱ قانون اساسی، چنین بر می‌آید که تعداد حقوقدانانی که رئیس قوه قضاییه به مجلس معرفی میکند، باید بیش از تعداد افراد مورد نیاز باشند. عبارت «از میان حقوقدانان» و نیز عبارت «انتخاب میشوند»، همین مطلب را می‌رساند. به عبارت دیگر، اگر تعداد افراد معرفی شده برابر با تعداد افراد مورد نیاز باشند، دیگر عمل مجلس، انتخاب از میان اشخاص معرفی شده نخواهد بود. گفتنی است قانون اساسی در مورد تعداد افراد معرفی شده، عدد خاصی را ذکر نکرده است. همچنین بر اساس ماده ۷ آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان در خصوص استعفای اعضای حقوقدان شورای نگهبان، چنین آمده است: «استعفای اعضای شورا باید کتباً به دبیر شورا اعلام شود. دبیر شورا استعفانامه را در اولین جلسة شورا قرائت میکند. چنان چه ظرف یک هفته از تاریخ قرائت، استعفا مسترد نشد، استعفانامه عضو فقیه به مقام معظم رهبری و استعفانامه عضو حقوقدان به رؤسای قوة قضاییه و قوة مقننه اعلام می‌گردد.»
مدت عضویت در شورای نگهبان
براساس اصل ۹۲ قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان برای مدت شش سال انتخاب میشوند؛ در حالی که دوره نمایندگی مجلس شورای اسلامی چهارساله است. این تدبیر موجب شده است که در هر دوره جدید قانونگذاری مجلس، شورایی با سابقه و با تجربهای کافی در کنار آن، به انجام وظیفه مشغول باشد. علاوه بر آن، با توجه به اینکه بعد از گذران یک دوره دوازده ساله که کشور سه مجلس قانونگذاری و دو شورای نگهبان را تجربه خواهد کرد و دوران انجام وظیفه هر دو همزمان به پایان خواهد رسید، باز هم تمهیداتی در قانون اساسی اندیشیده شده تا تجربه و سابقه بر نوگرایی ترجیح داده شده است.
نخست آنکه نصف اعضای حقوقدان و فقیه شورای نگهبان در اولین دوره، پس از سپری شدن سه سال، به قید قرعه تعویض خواهند شد. به این ترتیب، اعضای جدید، از توان و تجربه شش عضو سابق شورا استفاده خواهند کرد. ذیل اصل ۹۲ قانون اساسی در این خصوص مقرر می‌دارد:
«.. ولی در نخستین دوره پس از گذشتن سه سال، نیمی از اعضای هر گروه به قید قرعه تغییر مییابند و اعضای تازهای به جای آنها انتخاب میشوند».
دوم آن که حضور اعضای سابق در شورای جدید مجاز است.
آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان برای جلوگیری از فترت در کار شورای نگهبان در ماده ۶ مقرر می‌دارد:
«دبیر شورا ۴۰ روز قبل از پایان مدت عضویت اعضایی که عضویتشان در شرف انقضا است، طی نامه‌ای مراتب را در مورد فقها به مقام معظم رهبری و در مورد حقوقدانان به رئیس قوة قضاییه اعلام مینماید.»
وظایف
بر اساس قانون اساسی، شورای نگهبان وظایف متعددی دارد که بسیاری از آن، وظایف مشترک بین فقها و حقوقدانان، و برخی نیز از وظایف اختصاصی فقهاست. این وظایف عبارتند از: در این میان مهمترین وظایف این شورا عبارتند از: نظارت بر قانونگذاری، تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات.
نظارت بر قانونگذاری
مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی بر عهدۀ شورای نگهبان است و دلیل آن این است که جمهوری اسلامی ایران یک نظام مبتنی بر جمهور مردم و مکتب اسلام بوده و مردم آن در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال ۱۳۵۸ ش، شکل حکومت خود را، «جمهوری اسلامی» انتخاب کرده‌اند. و جمهوری اسلامی به این معناست که جمهور مردم خواسته‌اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید و شکل حکومت نیز به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی است. از این‌رو در جمهوری اسلامی قانونگذاری، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام و قانون اساسی بوده و بر این اساس در اصل چهار، هفتاد و یک و هفتاد و دو قانون اساسی تصریح شده که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت و قانون اساسی باشد و قانونگذار نمیتواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور و قانون اساسی، وضع نماید. در چنین نظامی برای حصول اطمینان از اینکه در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع و قانون اساسی وضع نشود، ضروری است که یک مرجع ذی‌صلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانونگذار را کنترل، و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع و قانون اساسی، پیشگیری نماید. که این مرجع شورای نگهبان نام دارد. و چون این مرجعی کنترلی و نظارتی به نام شورای نگهبان، که در جمهوری اسلامی ایران روش آن کنترل غیر قضایی بوده، وظیفه‌اش از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است، بنابراین، لازم است که در ساختار آن جمعی از دین شناسان (فقها) و حقوقدانان باشند تا بتوانند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید.
اقسام نظارت
قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان تعیین کرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی، و نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر میشود.
نظارت قانونی
اصل برتری قانون اساسی، ایجاب میکند که کلیه قوانین و مقررات در چهارچوب آن وضع شود و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشد. قانونگذار عادی، موظف است در چهارچوب قانون اساسی، قانونگذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶ ذکر شده است.
نظارت شرعی
در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانونگذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل ۴ قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، بر اساس اصل ۹۶، تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است. از این‌رو به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیمگیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.
کیفیت نظارت
نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان بوده و در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشریفاتی را معین کرده است.
ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان
مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس مانند: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههای بینالمللی و...، باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آن را بررسی و نظر خود را اعلام دارد. از این‌رو، هیچ مصوبه‌ای، بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمی‌کند. همچنانچه در اصل ۹۴ قانون اساسی آمده: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجرا است». در این میان، «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان» براساس تصریح اصل 93، و همچنین مواردی نظیر رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن که جزو تصمیمات مجلس بوده و شکل مصوبه ندارد، از این قانون مستثناست.
مهلت اظهار نظر شورای نگهبان
بر اساس اصل ۹۴ قانون اساسی، شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مصوبات مجلس، آن را بررسی نموده و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند و براساس قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز به منزله تأیید آن تلقی میشود و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانونگذاری منتهی میشود. اما در مواردی که به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، می‌تواند حداکثر به مدت ده روز دیگر، که مطابق اصل 95 قانون اساسی در اصطلاح به آن،«استمهال» گفته میشود، خواستار تمدید وقت شود. و بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقی میشود.
معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان
معیار شورای نگهبان در تأیید مصوبات مجلس مطابقت با موازین اسلامی و عدم مغایرت با احکام اسلامی و قانون اساسی است. در قانون اساسی نیز در اصولی مانند اصل چهار مطابقت با موازین اسلامی، اصل نود و چهار انطباق با موازین اسلام و قانون اساسی، و اصل هفتاد و دو عدم مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی، قید شده است. این تعابیر مختلف موجب شده بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. زیرا در مواردی که مصوبات مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد، اگر مطابقت آن را با احکام شرع لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق به دلیل عدم انطباق با احکام شرعی، رد خواهد شد. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود و در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیعتری دارد. در حالی‌که هیچ تناقض یا تعارضی بین این اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. زیرا موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته میشود که در تمام احکام اسلام رعایت می‌گردد. اصولی مانند: عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستمگری و ستمکشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. از این‌رو، تدوین‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژه فوق توجه داشته و در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده‌اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را بهکار بردهاند که گویای این نتیجه است که مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد.
دامنه شمول نظارت
بر اساس قانون اساسی، اصل چهار، اصل هفتاد و دو مصوبات مجلس شورای اسلامی، اصل هشتاد و پنج مصوبات قوه مجریه و اصل صد و پنج مصوبات شوراها، کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد و هر مصوبه‌ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. این اصول دامنه وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقررهای از عموم آن خارج نیست. از این‌رو اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی و قانون اساسی، یک اصل غیر قابل تشکیک، عام و استثنا ناپذیر است. گستره شمول و جامعیت نظارت شورای نگهبان شامل موارد زیر است:
مصوبات قوه مجریه
مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکتها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید و در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. همچنین بر اساس اصل 138، اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویبنامه یا صدور بخشنامه توسط دولت نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد و کنترل این امور و نظارت برآن بر عهده رئیس مجلس شورای اسلامی بوده و در صورت که آنها را بر خلاف قوانین تشخیص دهد، در این‌صورت با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران می‌فرستد. البته این نوع نظارت رئیس مجلس در بعد حقوقی بوده و بر اساس اطلاق اصل ۴ قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدۀ فقهای شورای نگهبان قرار دارد و نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدۀ شورای نگهبان است. همچنین باید توجه داشت که ابطال مقررات مغایر با شرع، که براساس اصل صد و هفتاد به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، با تشخیص مقررات مغایر با شرع متفاوت است. و ه تصریح ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ ش، دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. از این‌رو، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.
مصوبات شوراها
مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیمگیری در نظام جمهوری اسلامی ایران است و به موجب اصل ۱۰۵، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. و تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام، براساس اصل ۴ قانون اساسی، به شورای نگهبان موکول کرده است. و قطعا مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد.
قوانین پیش از انقلاب
نظارت شورای نگهبان در خصوص قوانین مصوب پیش از انقلاب نیز جاری بوده و این شورا می‌تواند این قوانین را از جهت شرعی و قانونی بودن مورد بررسی قرار دهد. اگرچه برخی از حقوقدانان با فرض فقدان نص قانونی و روشن نبودن تکلیف این موضوع در قانون اساسی، در این خصوص تردید کرده‌اند، با این وجود، اصل نظارت شورا، به دلیل منتفی نبودن وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، شامل این قوانین نیز میشود. علاوه برآن، با توجه به اصل ۴ قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد و چون هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. همچنین شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی چنین مقرر داشته است: «مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینهها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...».
تفسیر قانون اساسی
تفسیر در بیان حقوقی به «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی» و همچنین به «پرده برداشتن از مقصود قانونگذار» معنا شده و در نظر شورای نگهبان نیز چنین است: «مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمیشود.» تفسیر قانون اساسی به‌عنوان یکی از وظایف شورای نگهبان، به دلیل وسیع، گسترده و پیچیده بودن مسائل جامعه و آگاه نبودن قانونگذار به همه ابعاد این مسائل و پیش بینی‌مقررات مورد نیاز و امور مستحدثه در آینده و توانایی محدود بشر، از ضروریات جامعه است. از این‌رو باب تفسیر، در مواردی که بن‌بست جدی به‌وجود آمده، همیشه باز بوده و به مرجع ذی‌صلاح اجازه داده شده که در این صورت، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفادههای احتمالی، که نتیجه‌اش بی ثباتی و بی‌اعتباری قانون اساسی است، شرایطی نیز برای آن پیش‌بینی شده است و لذا اگر بتوان از طریق قانونگذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود. در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مطابق اصل 73 مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی و بر اساس اصل 98 تفسیر اصول قانون اساسی در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است.
صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
بر مبنای اصل 73 قانون اساسی، شرح و تفسیر قانون عادی ، به دلیل تدوین و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی، بر عهده مجلس است. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آنجا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانونگذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشتهاند. در نظام جمهوری اسلامی ایران، بر اساس اصل 98 و 91 قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی و پاسداری از آن بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوه مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانونگذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. از این‌رو، شورای نگهبان وظیفه دارد مراقبت نماید که قانونگذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند و از این جهت، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر میرسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش‌بینی شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر میرسد. از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظامهای دیگر می‌توان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشور‌هایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‌گردد و حال آنکه شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانه کشور فعالیت مینماید.
آیین تفسیر قانون اساسی
مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی میکند. این آیین در چهار مرحله به شرح زیر شکل می‌گیرد
نیاز به تفسیر
نیاز به تفسیر از یک اصل قانون اساسی را ممکن است یک مقام دولتی، مدیران، وزرا، سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین، مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، اشخاص حقیقی و حقوقی را احساس کنند.
استفسار
اشخاص حقیقی یا حقوقی در یک اصلی از اصول قانون اساسی نیاز به تفسیر احساس کرد، این نیاز را به شورای نگهبان منتقل میشود که به این عمل در اصطلاح «استفسار» می‌گویند. البته به دلیل پرهیز از عادی شدن این احساس و وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، جلوگیری از اتلاف وقت شورای نگهبان در رسیدگی به این امر و بازداری این شورا در رسیدگی به وظایف اصلیش و اجتناب از بعضی از احساس نیاز‌های کاذب با انگیزههای سیاسی، در ماده 18 و 22 آیین نامه شواری نگهبان، دایره افراد واجد صلاحیت برای استفسار و نحوه تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است، به شرح زیر محدود شد: «تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری و یا با درخواست رئیس جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوة قضاییه و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت می‌گیرد... تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»
انجام تفسیر
پس از ارسال استفساریه به شورای نگهبان و احراز ضرورت تفسیر آن توسط این شورا، شورای نگهبان به تفسیر اقدام میکند. بر اساس ماده 13 و 15 آیین‌نامه داخلی شورا، در موارد عادی، جلسات شورای نگهبان با حضور ۷ نفر از اعضا، رسمی است. ولی در مورد جلسات تفسیر، جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹ نفر از اعضا رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود. همچنین به دلیل اهمیت تفسیر و نیاز به حد نصاب بالاتری از آرا لازم، براساس اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی با تصویب سه چهارم اعضا انجام میشود. از این‌رو، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
انتشار
براساس ماده 20 آیین نامه داخلی شورای نگهبان، تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه می‌دهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازمالاجرا است و ضروری است که نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست کننده تفسیر و رئیس جمهور اعلام و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده میشود. پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهاد‌های مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانونگذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.
نظارت بر انتخابات
بر اساس اصل شش قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها و یا از راه همه‌پرسی، اداره میشود. از این‌رو، نظارت بر انتخابات، لازمه پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطا‌های برگزارکننده انتخابات و صیانت از آرای مردم است. مقصود از نظارت بر انتخابات از نظر حقوقی، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام می‌دهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.
مرجع نظارت بر انتخابات
براساس اصل 99 قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران، مرجع نظارت بر انتخابات شورای نگبهان است و این شورا، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد. با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل ۱۰۰ قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا می‌گوید: «.. شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند». از این‌رو، مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.
ماهیت نظارت شورای نگهبان
در اصل ۹۹ قانون اساسی، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به این پرسش که ماهیت نظارت شورای نگهبان چگونه است؟، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات رجوع میشود.
نظریه تفسیری شورای نگهبان
هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل ۹۹ را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است.
استفساریه مجلس: «نظر به اینکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و مِنْبعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.».
نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدا‌ها میشود.».
بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه، چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال میشود.
ماهیت نظارت در قوانین عادی
در ماده سه قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب سال 1378 ش، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان بوده و این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است. و همچنین بر اساس ماده ۸ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 1386 ش، نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان بوده و این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
از این‌رو، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام میشود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاد دهنده و اقدام‌کننده باشد. نقطه مقابل این نوع نظارت، نظارت استطلاعی است که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام میشود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر می‌دهد و اگر تذکر فایده نکرد، می‌تواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب میشود.
نحوه نظارت
شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزه‌های انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت‌هایی را برای نظارت راهاندازی نماید. این هیئت‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 ش، بر سه نوع است:
- هیئت مرکزی نظارت:بر اساس ماده یک این قانون، پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی میشوند؛
- هیئتهای استانی نظارت: بر اساس ماده پنج این قانون، هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند؛
- هیئتهای نظارت حوزهای (حوزه انتخاباتی): بر اساس ماده شش این قانون، هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند. در ماده هفت این قانون نیز مقرر شده که هیئتهای سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزه‌های فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار میشود، هیئت مرکزی نظارت، هیئتهای پنج نفره استانها و هیئتهای سه نفره حوزه‌های انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند.
قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب 1364 ش، ترکیب هیئتهای نظارت بر انتخابات را در مواد ۲ و ۵ به شرح زیر مقرر کرده است:
- شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علی‌البدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی مینماید؛
- هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده ۲ جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند.
حیطه عملکرد هیئت نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است: «هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزد‌های نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.».
در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده ۴ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است: «هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئتهای اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات میشود، نظارت خواهد کرد.»
بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی
بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات است. این بررسی براساس ماده سه قانون نظارت شورای نگهبان، در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی به این شکل است که مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی مینماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد و این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، بر اساس بند نه اصل ۱۱۰ قانون اساسی قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. در بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی آمده است:«... صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می‌آید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان برسد.». در انتخابات ریاست جمهوری مطابق ماده ۵۷ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1386 ش، شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورتجلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال می‌دارد و در مواردی نیز بنا به ضرورت و تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام می‌گردد.
در خصوص بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، قانون و آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری تعیین تکلیف کرده و مطابق ماده ۲ اولین آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری که وفق اصل ۱۰۸ قانون اساسی، توسط فقهای شورای نگهبان (در جلسه مورخه ۱۰/۷/۱۳۵۹) تهیه شده، برای داوطلبان مجلس خبرگان رهبری شرایطی ذکر شده است. تبصره ۱ این ماده، در مورد مرجع تشخیص صلاحیت داوطلبان بیان داشته که تشخیص واجد بودن شرایط با گواهی سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزه‌های علمیه است.همچنین در قانون و آیین‌نامه جدید مجلس خبرگان که به موجب اصل ۱۰۸ قانون اساسی توسط خود آنان تهیه شده است، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهای شورای نگهبان موکول شده است.
نظارت بر همه‌پرسی
در اصول متعددی از قانون اساسی (اصول ۱، ۶، ۵۹، ۶۴، ۹۹، ۱۱۰، ۱۲۳، و ۱۳۲) واژه همه‌پرسی یا مراجعه به آرای عمومی دیده میشود که در مجموع سه نوع بوده و همه اینها از یک سنخ نیست.
- همه‌پرسی تأسیسی: این نوع همه‌پرسی که گاه از آن به «همه‌پرسی اساسی» تعبیر میشود مطابق اصل 177 برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت می‌گیرد و مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی با ترکیب زیر پیشنهاد مینماید: ... مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه‌پرسی برسد. رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه‌پرسی (بازنگری در قانون اساسی) لازم نیست....
- همه‌پرسی سیاسی: وقتی که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب میکند، این عمل را همه‌پرسی سیاسی می‌گویند. در مورد این نوع همه‌پرسی هیچ قرینه روشنی در قانون اساسی دیده نمیشود. ممکن است بند ۳ اصل ۱۱۰ قانون اساسی که صدور فرمان همه‌پرسی را جز وظایف و اختیارات مقام رهبری ذکر کرده است ناظر به همین نوع از همه‌پرسی باشد.
- همه‌پرسی تقنینی: به‌طور معمول قانونگذاری توسط نمایندگان مردم صورت می‌گیرد. اما گاهی در خصوص مسایل مهم و اساسی مطابق اصل ۵۹ قانون اساسی، در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر اجرای همه پرسی را براساس اصل ۹۹، برعهده شورای نگهبان است. و اطلاق به کار رفته در این اصل، گویای این مطلب است که نظارت شورای نگهبان بر اجرای همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی، شامل کلیه اشکال همه‌پرسی‌های مذکور میشود.
سایر وظایف شورای نگهبان
- حضور تشریفاتی در مراسم تحلیف رییس جمهور بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی؛
- حضور در مجلس شورای اسلامی در موارد فوری برای اعلام نظر در خصوص مصوبه مجلس مطابق اصل 97 قانون اساسی؛
- حضور در شورای بازنگری قانون اساسی براساس اصل 177 قانون اساسی؛
- حضور در شورای موقّت رهبری مطابق اصل 111 قانون اساسی؛
- تهیه اولین قانون مجلس خبرگان رهبری به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان براساس اصل 108 قانون اساسی؛
- عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق اصل 112 قانون اساسی
- تایید توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی براساس اصل ۶۸ قانون اساسی
- اظهار نظر در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت اساسنامه‌های سازمان‌ها وشرکت‌های دولتی موضوع اصل ۸۵ قانون اساسی با موازین شرع و قانون اساسی