شورای نگهبان
 | این مقاله هماکنون برای مدتی کوتاه تحت ویرایش عمده است. این برچسب برای جلوگیری از تعارض ویرایشی اینجا گذاشته شدهاست، لطفا تا زمانیکه این پیام نمایش داده میشود ویرایشی در این صفحه انجام ندهید. این صفحه آخرینبار در ۲۳:۲۲، ۲۴ ژوئیه ۲۰۲۴ (ساعت هماهنگ جهانی) (۳ ماه پیش) تغییر یافتهاست؛(الگو:پاکسازی) لطفا اگر در چند ساعت اخیر ویرایش نشده است، این الگو را حذف کنید. اگر شما ویرایشگری هستید که این الگو را اضافه کرده است، لطفا مطمئن شوید آن را حذف یا با {{در دست ساخت}} جایگزین میکنید. |
| شورای نگهبان | |
|---|---|
 | |
| مؤسس | امام خمینی |
| مدیر فعلی | احمد جنتی |
| مدیران سابق |
|
| اهداف |
|
| وابستگی به حاکمیت | جمهوری اسلامی ایران |
| وبگاه | پایگاه اطلاع‌رسانی شورای نگهبان |
شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران یکی از مهمترین نهاد‌های حکومتی است که به دلیل اعتبار بخشیدن به مجلس شورای اسلامی با بررسی مصوبات مجلس قانونگذاری از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و مرجعیت رسمی تفسیر قانون اساسی، جایگاه ویژه‌ای دارد. این نهاد شباهت زیادی با بعضی از نهاد‌های حافظ قانون اساسی در تعدادی از کشورها، با برخی تفاوت‌ها از حیث ساختار و نوع مسئولیت‌ها، مانند «دادگاه قانون اساسی»، «شورای قانون اساسی»، «دیوان قانون اساسی» و نظیر آن دارد[۱].
تاریخچه
پیشینۀ این نهاد را میتوان در عصر مشروطه در نزاع و مجادلۀ بسیار جدی میان مشروطه‌خواهان و مشروطۀ مشروعه‌خواهان بر سر اسلامی بودن یا نبودن قانون اساسی جستجو کرد که پس از کشمکش‌های فراوان میان این دو گروه، با تلاش فضل‌الله نوری، مفادی که بعدها به اصل تراز مشهور گشت، در اصل دوم متمم قانون اساسی گنجانده شد. بر اساس این اصل، پنج تن از فقیهان باید قوانین مصوب مجلس را با موازین شرعی تطبیق دهند. این اصل به جز مدت محدودی در همان صدر مشروطه با حضور علمایی همچون سیدحسن مدرس، شکل اجرایی به خود نگرفت و در طول دوران ۱۷ سالۀ آخر سلسلۀ قاجار و ۵۳ سالۀ پهلوی به فراموشی سپرده شد. با طلوع خورشید انقلاب اسلامی و به همت بزرگانی، چون سید محمد حسینی بهشتی در مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی به شکلی پیشرفته، جامع و کامل‌تر و در قالب نهادی مترقی به نام «شورای نگهبان» بدان جامه عمل پوشانده شد. امام خمینی نیز در شامگاه سه‌شنبه ۳۰ بهمن ۱۳۵۸ ش، طی حکمی که توسط سید احمد خمینی اعلام گردید، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی را منصوب کرد[۲]. و با انتخاب حقوقدان آن در ۲۶ تیر ۱۳۵۹ش، توسط نمایندگان مجلس، اولین جلسه این شورا تشکیل گردید.
وظایف
بر اساس قانون اساسی، شورای نگهبان وظایف متعددی دارد که بسیاری از آن، وظایف مشترک بین فقها و حقوقدانان، و برخی نیز از وظایف اختصاصی فقهاست. این وظایف عبارتند از: در این میان مهمترین وظایف این شورا عبارتند از: نظارت بر قانونگذاری، تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات.
نظارت بر قانونگذاری
مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات مجلس شورای اسلامی بر عهدۀ شورای نگهبان است و دلیل آن این است که جمهوری اسلامی ایران یک نظام مبتنی بر جمهور مردم و مکتب اسلام بوده و مردم آن در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال ۱۳۵۸ ش، شکل حکومت خود را، «جمهوری اسلامی» انتخاب کرده‌اند. و جمهوری اسلامی به این معناست که جمهور مردم خواسته‌اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید و شکل حکومت نیز به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی است. از این‌رو در جمهوری اسلامی قانونگذاری، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام و قانون اساسی بوده و بر این اساس در اصل چهار، هفتاد و یک و هفتاد و دو قانون اساسی تصریح شده که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت و قانون اساسی باشد و قانونگذار نمیتواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور و قانون اساسی، وضع نماید. در چنین نظامی برای حصول اطمینان از اینکه در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع و قانون اساسی وضع نشود، ضروری است که یک مرجع ذیصلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانونگذار را کنترل، و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع و قانون اساسی، پیشگیری نماید. که این مرجع شورای نگهبان نام دارد. و چون این مرجعی کنترلی و نظارتی به نام شورای نگهبان، که در جمهوری اسلامی ایران روش آن کنترل غیر قضایی بوده، وظیفه‌اش از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است، بنابراین، لازم است که در ساختار آن جمعی از دین شناسان (فقها) و حقوقدانان باشند تا بتوانند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید.
اقسام نظارت
قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان تعیین کرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی، و نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر میشود.
نظارت قانونی
اصل برتری قانون اساسی، ایجاب میکند که کلیه قوانین و مقررات در چهارچوب آن وضع شود و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشد. قانونگذار عادی، موظف است در چهارچوب قانون اساسی، قانونگذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶ ذکر شده است.
نظارت شرعی
در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانونگذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل ۴ قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، بر اساس اصل ۹۶، تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است. از این‌رو به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیمگیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.
کیفیت نظارت
نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان بوده و در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشریفاتی را معین کرده است.
ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان
مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس مانند: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههای بینالمللی و...، باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آن را بررسی و نظر خود را اعلام دارد. از این‌رو، هیچ مصوبه‌ای، بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمیکند. همچنانچه در اصل ۹۴ قانون اساسی آمده: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجرا است». در این میان، «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان» براساس تصریح اصل 93، و همچنین مواردی نظیر رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن که جزو تصمیمات مجلس بوده و شکل مصوبه ندارد، از این قانون مستثناست.
مهلت اظهار نظر شورای نگهبان
بر اساس اصل ۹۴ قانون اساسی، شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مصوبات مجلس، آن را بررسی نموده و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند و براساس قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز به منزله تأیید آن تلقی میشود و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانونگذاری منتهی میشود. اما در مواردی که به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، میتواند حداکثر به مدت ده روز دیگر، که مطابق اصل 95 قانون اساسی در اصطلاح به آن،«استمهال» گفته میشود، خواستار تمدید وقت شود. و بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقی میشود.
معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان
معیار شورای نگهبان در تأیید مصوبات مجلس مطابقت با موازین اسلامی و عدم مغایرت با احکام اسلامی و قانون اساسی است. در قانون اساسی نیز در اصولی مانند اصل چهار مطابقت با موازین اسلامی، اصل نود و چهار انطباق با موازین اسلام و قانون اساسی، و اصل هفتاد و دو عدم مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی، قید شده است. این تعابیر مختلف موجب شده بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. زیرا در مواردی که مصوبات مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد، اگر مطابقت آن را با احکام شرع لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق به دلیل عدم انطباق با احکام شرعی، رد خواهد شد. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود و در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیعتری دارد. در حالی‌که هیچ تناقض یا تعارضی بین این اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. زیرا موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته میشود که در تمام احکام اسلام رعایت می‌گردد. اصولی مانند: عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستمگری و ستمکشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. از این‌رو، تدوین‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژه فوق توجه داشته و در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده‌اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را بهکار بردهاند که گویای این نتیجه است که مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد.
دامنه شمول نظارت
بر اساس قانون اساسی، اصل چهار، اصل هفتاد و دو مصوبات مجلس شورای اسلامی، اصل هشتاد و پنج مصوبات قوه مجریه و اصل صد و پنج مصوبات شوراها، کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد و هر مصوبه‌ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. این اصول دامنه وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقررهای از عموم آن خارج نیست. از این‌رو اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی و قانون اساسی، یک اصل غیر قابل تشکیک، عام و استثنا ناپذیر است. گستره شمول و جامعیت نظارت شورای نگهبان شامل موارد زیر است:
مصوبات قوه مجریه
مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دایمی اساسنامه سازمانها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید و در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است. همچنین بر اساس اصل 138، اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویبنامه یا صدور بخشنامه توسط دولت نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد و کنترل این امور و نظارت برآن بر عهده رئیس مجلس شورای اسلامی بوده و در صورت که آنها را بر خلاف قوانین تشخیص دهد، در این‌صورت با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران می‌فرستد. البته این نوع نظارت رئیس مجلس در بعد حقوقی بوده و بر اساس اطلاق اصل ۴ قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدۀ فقهای شورای نگهبان قرار دارد و نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدۀ شورای نگهبان است. همچنین باید توجه داشت که ابطال مقررات مغایر با شرع، که براساس اصل صد و هفتاد به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، با تشخیص مقررات مغایر با شرع متفاوت است. و ه تصریح ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ ش، دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. از این‌رو، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.
مصوبات شوراها
مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیمگیری در نظام جمهوری اسلامی ایران است و به موجب اصل ۱۰۵، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. و تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام، براساس اصل ۴ قانون اساسی، به شورای نگهبان موکول کرده است. و قطعا مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد.
قوانین پیش از انقلاب
نظارت شورای نگهبان در خصوص قوانین مصوب پیش از انقلاب نیز جاری بوده و این شورا میتواند این قوانین را از جهت شرعی و قانونی بودن مورد بررسی قرار دهد. اگرچه برخی از حقوقدانان با فرض فقدان نص قانونی و روشن نبودن تکلیف این موضوع در قانون اساسی، در این خصوص تردید کرده‌اند، با این وجود، اصل نظارت شورا، به دلیل منتفی نبودن وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، شامل این قوانین نیز میشود. علاوه برآن، با توجه به اصل ۴ قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد و چون هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. همچنین شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی چنین مقرر داشته است: «مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینهها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...».
تفسیر قانون اساسی
تفسیر در بیان حقوقی به «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی» و همچنین به «پرده برداشتن از مقصود قانونگذار» معنا شده و در نظر شورای نگهبان نیز چنین است: «مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمیشود.» تفسیر قانون اساسی به‌عنوان یکی از وظایف شورای نگهبان، به دلیل وسیع، گسترده و پیچیده بودن مسائل جامعه و آگاه نبودن قانونگذار به همه ابعاد این مسائل و پیش بینی‌مقررات مورد نیاز و امور مستحدثه در آینده و توانایی محدود بشر، از ضروریات جامعه است. از این‌رو باب تفسیر، در مواردی که بن‌بست جدی به‌وجود آمده، همیشه باز بوده و به مرجع ذیصلاح اجازه داده شده که در این صورت، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفادههای احتمالی، که نتیجه‌اش بی ثباتی و بی‌اعتباری قانون اساسی است، شرایطی نیز برای آن پیشبینی شده است و لذا اگر بتوان از طریق قانونگذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود. در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مطابق اصل 73 مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی و بر اساس اصل 98 تفسیر اصول قانون اساسی در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است.
صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
بر مبنای اصل 73 قانون اساسی، شرح و تفسیر قانون عادی ، به دلیل تدوین و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی، بر عهده مجلس است. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آنجا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانونگذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشتهاند. در نظام جمهوری اسلامی ایران، بر اساس اصل 98 و 91 قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی و پاسداری از آن بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوه مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانونگذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. از این‌رو، شورای نگهبان وظیفه دارد مراقبت نماید که قانونگذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند و از این جهت، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر میرسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیشبینی شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر میرسد. از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظامهای دیگر میتوان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشور‌هایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‌گردد و حال آنکه شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانه کشور فعالیت مینماید.
آیین تفسیر قانون اساسی
مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی میکند. این آیین در چهار مرحله به شرح زیر شکل میگیرد
نیاز به تفسیر
نیاز به تفسیر از یک اصل قانون اساسی را ممکن است یک مقام دولتی، مدیران، وزرا، سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین، مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، اشخاص حقیقی و حقوقی را احساس کنند.
استفسار
اشخاص حقیقی یا حقوقی در یک اصلی از اصول قانون اساسی نیاز به تفسیر احساس کرد، این نیاز را به شورای نگهبان منتقل میشود که به این عمل در اصطلاح «استفسار» می‌گویند. البته به دلیل پرهیز از عادی شدن این احساس و وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، جلوگیری از اتلاف وقت شورای نگهبان در رسیدگی به این امر و بازداری این شورا در رسیدگی به وظایف اصلیش و اجتناب از بعضی از احساس نیاز‌های کاذب با انگیزههای سیاسی، در ماده 18 و 22 آیین نامه شواری نگهبان، دایره افراد واجد صلاحیت برای استفسار و نحوه تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است، به شرح زیر محدود شد: «تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری و یا با درخواست رئیس جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوة قضاییه و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت میگیرد... تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»
انجام تفسیر
پس از ارسال استفساریه به شورای نگهبان و احراز ضرورت تفسیر آن توسط این شورا، شورای نگهبان به تفسیر اقدام میکند. بر اساس ماده 13 و 15 آیین‌نامه داخلی شورا، در موارد عادی، جلسات شورای نگهبان با حضور ۷ نفر از اعضا، رسمی است. ولی در مورد جلسات تفسیر، جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹ نفر از اعضا رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود. همچنین به دلیل اهمیت تفسیر و نیاز به حد نصاب بالاتری از آرا لازم، براساس اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی با تصویب سه چهارم اعضا انجام میشود. از این‌رو، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
انتشار
براساس ماده 20 آیین نامه داخلی شورای نگهبان، تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه میدهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازمالاجرا است و ضروری است که نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست کننده تفسیر و رئیس جمهور اعلام و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده میشود. پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهاد‌های مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانونگذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.
نظارت بر انتخابات
بر اساس اصل شش قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها و یا از راه همه‌پرسی، اداره میشود. از این‌رو، نظارت بر انتخابات، لازمه پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطا‌های برگزارکننده انتخابات و صیانت از آرای مردم است. مقصود از نظارت بر انتخابات از نظر حقوقی، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام میدهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.
مرجع نظارت بر انتخابات
براساس اصل 99 قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران، مرجع نظارت بر انتخابات شورای نگبهان است و این شورا، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد. با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل ۱۰۰ قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا میگوید: «.. شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند». از این‌رو، مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.
ماهیت نظارت شورای نگهبان
در اصل ۹۹ قانون اساسی، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به این پرسش که ماهیت نظارت شورای نگهبان چگونه است؟، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات رجوع میشود.
نظریه تفسیری شورای نگهبان
هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل ۹۹ را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است.
استفساریه مجلس: «نظر به اینکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و مِنْبعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.».
نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدا‌ها میشود.».
بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه، چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال میشود.
ماهیت نظارت در قوانین عادی
در ماده سه قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب سال 1378 ش، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان بوده و این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است. و همچنین بر اساس ماده ۸ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 1386 ش، نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان بوده و این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
از این‌رو، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام میشود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاد دهنده و اقدام‌کننده باشد. نقطه مقابل این نوع نظارت، نظارت استطلاعی است که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام میشود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر میدهد و اگر تذکر فایده نکرد، میتواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب میشود.
نحوه نظارت
شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزه‌های انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت‌هایی را برای نظارت راهاندازی نماید. این هیئت‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365 ش، بر سه نوع است:
- هیئت مرکزی نظارت:بر اساس ماده یک این قانون، پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی میشوند؛
- هیئتهای استانی نظارت: بر اساس ماده پنج این قانون، هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند؛
- هیئتهای نظارت حوزهای (حوزه انتخاباتی): بر اساس ماده شش این قانون، هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند. در ماده هفت این قانون نیز مقرر شده که هیئتهای سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزه‌های فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار میشود، هیئت مرکزی نظارت، هیئتهای پنج نفره استانها و هیئتهای سه نفره حوزه‌های انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند.
قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب 1364 ش، ترکیب هیئتهای نظارت بر انتخابات را در مواد ۲ و ۵ به شرح زیر مقرر کرده است:
- شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علی‌البدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی مینماید؛
- هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده ۲ جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند.
حیطه عملکرد هیئت نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است: «هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزد‌های نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.».
در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده ۴ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است: «هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئتهای اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات میشود، نظارت خواهد کرد.»
بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی
بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات است. این بررسی براساس ماده سه قانون نظارت شورای نگهبان، در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی به این شکل است که مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی مینماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد و این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، بر اساس بند نه اصل ۱۱۰ قانون اساسی قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. در بند ۹ اصل ۱۱۰ قانون اساسی آمده است:«... صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون میآید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان برسد.». در انتخابات ریاست جمهوری مطابق ماده ۵۷ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1386 ش، شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورتجلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال میدارد و در مواردی نیز بنا به ضرورت و تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام می‌گردد.
در خصوص بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، قانون و آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری تعیین تکلیف کرده و مطابق ماده ۲ اولین آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری که وفق اصل ۱۰۸ قانون اساسی، توسط فقهای شورای نگهبان (در جلسه مورخه ۱۰/۷/۱۳۵۹) تهیه شده، برای داوطلبان مجلس خبرگان رهبری شرایطی ذکر شده است. تبصره ۱ این ماده، در مورد مرجع تشخیص صلاحیت داوطلبان بیان داشته که تشخیص واجد بودن شرایط با گواهی سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزه‌های علمیه است.همچنین در قانون و آیین‌نامه جدید مجلس خبرگان که به موجب اصل ۱۰۸ قانون اساسی توسط خود آنان تهیه شده است، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهای شورای نگهبان موکول شده است.
نظارت بر همه‌پرسی
در اصول متعددی از قانون اساسی (اصول ۱، ۶، ۵۹، ۶۴، ۹۹، ۱۱۰، ۱۲۳، و ۱۳۲) واژه همه‌پرسی یا مراجعه به آرای عمومی دیده میشود که در مجموع سه نوع بوده و همه اینها از یک سنخ نیست.
- همه‌پرسی تأسیسی: این نوع همه‌پرسی که گاه از آن به «همه‌پرسی اساسی» تعبیر میشود مطابق اصل 177 برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت میگیرد و مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی با ترکیب زیر پیشنهاد مینماید: ... مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه‌پرسی برسد. رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه‌پرسی (بازنگری در قانون اساسی) لازم نیست....
- همه‌پرسی سیاسی: وقتی که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب میکند، این عمل را همه‌پرسی سیاسی می‌گویند. در مورد این نوع همه‌پرسی هیچ قرینه روشنی در قانون اساسی دیده نمیشود. ممکن است بند ۳ اصل ۱۱۰ قانون اساسی که صدور فرمان همه‌پرسی را جز وظایف و اختیارات مقام رهبری ذکر کرده است ناظر به همین نوع از همه‌پرسی باشد.
- همه‌پرسی تقنینی: به‌طور معمول قانونگذاری توسط نمایندگان مردم صورت میگیرد. اما گاهی در خصوص مسایل مهم و اساسی مطابق اصل ۵۹ قانون اساسی، در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر اجرای همه پرسی را براساس اصل ۹۹، برعهده شورای نگهبان است. و اطلاق به کار رفته در این اصل، گویای این مطلب است که نظارت شورای نگهبان بر اجرای همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی، شامل کلیه اشکال همه‌پرسی‌های مذکور میشود.
سایر وظایف شورای نگهبان
- حضور تشریفاتی در مراسم تحلیف رییس جمهور بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی؛
- حضور در مجلس شورای اسلامی در موارد فوری برای اعلام نظر در خصوص مصوبه مجلس مطابق اصل 97 قانون اساسی؛
- حضور در شورای بازنگری قانون اساسی براساس اصل 177 قانون اساسی؛
- حضور در شورای موقّت رهبری مطابق اصل 111 قانون اساسی؛
- تهیه اولین قانون مجلس خبرگان رهبری به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان براساس اصل 108 قانون اساسی؛
- عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق اصل 112 قانون اساسی
- تایید توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی براساس اصل ۶۸ قانون اساسی
- اظهار نظر در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت اساسنامه‌های سازمانها وشرکت‌های دولتی موضوع اصل ۸۵ قانون اساسی با موازین شرع و قانون اساسی
۱ ـ نظارت بر قانونگذاری
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در این خصوص مباحثی قابل طرح است که در ادامه خواهد آمد.
۱ ـ ۱ ـ ضرورت نظارت بر قانونگذاری
فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله پاسداری از «شریعت» و «قانون اساسی» نهفته است. در مورد مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظامهای سیاسی از یک جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضی نظامها مشروعیت فقط از آرای عمومی نشأت میگیرد، که قانونگذاری در این گونه حکومتها بر اساس خواست مردم صورت می‌پذیرد و هیچ چیز دیگری به غیر از آرای عمومی مبنای قانون گذاری نخواهد بود.
بعضی دیگر از نظامها مکتبی و عقیدتی هستند که در این جوامع، مردم با پذیرش آزادانه مکتب، در حقیقت اعلام میکنند که میخواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه‌ریزی نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز یک نظام مکتبی است و مردم ایران در همه‌پرسی دهم و یازدهم فروردین سال ۱۳۵۸، شکل حکومت خود را «جمهوری اسلامی» اعلام کرده اند. جمهوری اسلامی؛ یعنی اینکه جمهور مردم خواسته اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید. همچنین بدان معناست که شکل حکومت به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی باشد. بنابراین حکومتی است که در آن تقنین، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام باشد. به همین دلیل در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت باشد (اصل ۴) و این امر مهم نیز در قانون اساسی تصریح شده است که نهاد قانونگذار نمیتواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع نماید (اصل ۷۲). بنابراین، قانونگذاری در جمهوری اسلامی باید بر اساس موازین اسلامی صورت گیرد.
برای حصول اطمینان از اینکه در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمیشود، ضروری است که یک مرجع ذیصلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانونگذار را کنترل نماید و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری نماید.
در مورد مسئله دوم نیز باید گفت: آمال و آرزو‌های یک ملّت در قانون اساسی کشورشان منعکس شده است. قانون اساسی در حقیقت بیانیه اصل‌بندی شده یک نظام سیاسی است و به عنوان قانون برتر، محور همه روابط و مبنای تمامی اقدامات است. تمام ارکان و نهاد‌های نظام از قانون اساسی سرچشمه میگیرد و اصول آن، مبیّن حقوق و تکالیف دولت و ملّت است، لذا بایستی اقدامات حقوقی؛ از جمله قانونگذاری با توجه به اصول قانون اساسی صورت گیرد و مصوبات مغایر با آن، ملغی و بی اعتبار اعلام گردد.
بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی، نظامی قانونمند است و همه نهاد‌های حکومتی باید قوانین اصولی و محوری را پاس بدارند. مجلس شورای اسلامی که وفق اصل ۷۱ قانون اساسی، صلاحیت آن برای قانونگذاری عام میباشد، نمیتواند قوانین مغایر با اصول قانون اساسی وضع نماید و هیچ یک از نهاد‌های قانونگذار و تصمیم گیرنده نیز مجاز نیستند که مصوبه‌ای مغایر با قانون اساسی وضع کنند. برای نیل به این مقصود لازم است که مرجعی صلاحیتدار، مصوبات را پیش از لازم الاجراشدن از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی بررسی کند و اگر آن را مغایر ببیند، بی اعتبار اعلام کند. بنابراین، فلسفه نظارت بر قانونگذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوة مقننه و دیگر نهاد‌های صالح برای وضع مقررات، نسبت به اصول قانون اساسی و موازین اسلامی است.
۲ ـ ۱ ـ مرجع نظارت
در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیله قانون اساسی بحث شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است: روش کنترل قضایی و روش کنترل غیرقضایی. در جمهوری اسلامی ایران روش کنترل غیر قضایی استفاده شده است؛ یعنی نظارت بر قانونگذاری به یک نهاد غیرقضایی مستقل به نام «شورای نگهبان» واگذار شده است.
از آنچه پیش از این بیان شد به روشنی معلوم گردید که نهاد ناظر در جمهوری اسلامی ایران بایستی از ترکیب دوگانه ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است جمعی از دین شناسان (فقها) و حقوقدانان، عضو این نهاد باشند. کسی میتواند در مورد ماهیت شرعی قوانین اظهارنظر کند که احکام شریعت را به درستی بشناسد و رأی او فصل‌الخطاب باشد و او کسی جز «فقیه» نیست. همچنین کسی میتواند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید که قانون اساسی را خوب بشناسد و او کسی جز «حقوقدان» نیست. بدین لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوقدانان واجد شرایط برای کنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادی به نام شورای نگهبان حضور دارند.
۳ ـ ۱ ـ اقسام نظارت
قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است. نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به «نظارت قانونی» و از نظارت نوع دوم به «نظارت شرعی» تعبیر میشود:
۱ ـ ۳ ـ ۱ ـ نظارت قانونی
اصل برتری قانون اساسی، ایجاب میکند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشند. قانونگذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانونگذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول ۷۱، ۷۲، ۹۱، ۹۴ و ۹۶ ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل ۷۱ ذکر میشود:
«مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی میتواند قانون وضع کند.»
۲ ـ ۳ ـ ۱ ـ نظارت شرعی
در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانونگذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل ۴ قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل ۹۶ آمده است:
«تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.»
بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیمگیرنده دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه‌ای داشته باشند.
۴ ـ ۱ ـ کیفیت نظارت
در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان است. آنچه شایسته بررسی است، این است که این شورا چگونه بر قانونگذاری نظارت میکند؟
در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول ۹۴ تا ۹۷ تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان میشود.
۱ ـ ۴ ـ ۱ ـ ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان
بر خلاف برخی از کشورها که در صورت درخواست بعضی از مقامات یا شکایت بعضی افراد، مرجع صلاحیتدار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی میشود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام میدارد ولی طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسی و نظر خود را اعلام دارد و هیچ مصوبه‌ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان «قانون» پیدا نمیکند. قانون اساسی در اصل ۹۴ لازم دانسته است که تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. این اصل میگوید:
«کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت، مصوبه قابل اجرا است.»
قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ «کلیه مصوبات»، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامهها و موافقتنامههای بینالمللی و...؛ تمامی این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.
دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارتاند از: «تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی» و «انتخاب شش نفر حقوقدان عضو شورای نگهبان». (اصل ۹۳)
لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانونگذاری، اقدامات دیگری نیز انجام میدهد که در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن. پرسش این است که آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم میشود؟ در این باره میتوان «مصوباتِ» مجلس را از «تصمیمات» آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوقدانان یا انتخاب هیئت رئیسه، تصمیمگیری است نه تصویب و قانونگذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا میشود. [۲]
۲ ـ ۴ ـ ۱ ـ مهلت اظهار نظر شورای نگهبان
همانطور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهارنظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل ۹۴ مقرر داشته است که شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.
لازم نیست که شورای نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی را اعلام نماید، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. شایان ذکر است که قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را به منزله تأیید آن تلقی کرده است و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانونگذاری منتهی میشود.
ممکن است به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، میتواند حداکثر ده روز دیگر مهلت بخواهد که اصطلاحاً به آن «استمهال» گفته میشود. اصل ۹۵ قانون اساسی در این خصوص میگوید:
«در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهایی کافی نداند، میتواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل، خواستار تمدید وقت شود.»
بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه‌ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقّی خواهد شد.
۳ ـ ۴ ـ ۱ ـ معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان
یکی از سؤالاتی که در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مصوبات قابل طرح است، این است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق یا عدم مغایرت برای نمونه ممکن است در مواردی ظاهر شود که مصوبه مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احکام شرع را لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زیرا قطعاً منطبق با احکام شرع نیست. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود. در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیعتری دارد.
این شبهه از آنجا ناشی شده است که تعبیرات قانون اساسی در این خصوص، مختلف است. در بعضی موارد از انطباق سخن به میان آورده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت را مطرح کرده است. در اصل ۴ میگوید: «کلیه قوانین و مقررات ... باید براساس موازین اسلامی باشد.» و در اصل ۹۴ نیز آمده است: «.. شورای نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد ...». امّا در اصول متعددی عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. به عنوان مثال اصل ۷۲ میگوید: «مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد ...» و در اصول ۸۵، ۹۱ و ۹۶ نیز مشابه تعبیر فوق آمده است. این تعبیرات متفاوت موجب شده است که بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. به نظر میرسد، هیچ تناقض یا تعارضی بین اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. توضیح مطلب این است که موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته میشود که در تمام احکام اسلام رعایت می‌گردد؛ اصولی، چون عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستمگری و ستمکشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. قانونگذار در نظام اسلامی باید در اندیشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق باید به منزلة روحی در پیکر تک‌تک احکام شرعی وجود داشته باشد.
به نظر میرسد که تدوین‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژگان فوق توجه داشتهاند، لذا در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه «انطباق» استفاده کرده‌اند و در مورد احکام اسلام، لفظ «عدم مغایرت» را بهکار بردهاند؛ [۳]در نتیجه، مصوبات مجلس باید «منطبق با موازین اسلام» بوده و علاوه بر آن، «مغایر احکام اسلام» نیز نباشد. [۴]
۵ ـ ۱ ـ دامنه شمول نظارت
تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدس باشد و به تعبیری دقیقتر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل ۴ قانون اساسی به صراحت آمده است:
«کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد ...».
این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنة وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقررهای از عموم آن خارج نمیباشد. بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل ۴، مسئله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسئله نیز روشن میشود؛ زیرا علاوه بر اصل ۴، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است؛ مانند اصل ۷۲ (مصوبات مجلس شورای اسلامی)، اصل ۸۵ (مصوبات قوه مجریه)، اصل ۱۰۵ (مصوبات شوراها). از این اصول استفاده میشود که هر مصوبه‌ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسی و احکام شرعی، عام بوده و استثنا ناپذیر است.
سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر میشود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات میشود یا منحصر به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:
۱ ـ ۵ ـ ۱ ـ مصوبات قوه مجریه
مطابق اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی میتواند تصویب دایمی اساسنامة سازمانها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که «در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است».
بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد.
علاوه بر این، دولت برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویبنامه یا صدور بخشنامه میکند که به صراحت اصل ۱۳۸، این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل ۱۳۸، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قِسم از مقررات پیشبینی کرده است. در این اصل آمده است: «.. به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی میرسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد». با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است. به نظر میرسد بر اساس اطلاق اصل ۴ قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.
در اصل ۱۷۰، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که «ابطالِ» مقررات مغایر با شرع، با «تشخیص» مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید. [۵]بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.
۲ ـ ۵ ـ ۱ ـ مصوبات شوراها
مطابق اصول ۱۰۰، ۱۰۱، ۱۰۲ و ۱۰۳ قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیمگیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب میشوند. به موجب اصل ۱۰۵، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمیشود. به نظر میرسد که مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا اصل ۴ قانون اساسی، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی‌گمان، مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد. بنابراین، از اصل ۴ فهمیده میشود که نظارت شرعی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده میشود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. [۶]
۳ ـ ۵ ـ ۱ ـ قوانین پیش از انقلاب
بخشی از قوانین موجود در نظام حقوقی ایران، مصوب پیش از انقلاب است. حال سؤال این است که آیا شورای نگهبان میتواند این قبیل قوانین را نیز مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عدهای از حقوقدانان، در این مسئله تردید کرده‌اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است. با این وجود، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد؛ زیرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، منتفی نیست. از سوی دیگر، با توجه به اصل ۴ قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد. با توجه به این که هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرر داشته است:
«مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینهها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...». [۷]
۲ ـ تفسیر قانون اساسی
یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای «پرده‌برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل» [۸]، «اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه» [۹]و ... آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.
به تعبیر دیگر، «تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.» [۱۰]در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر میتوان گفت: «تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانونگذار». برای اینکار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانونگذار استفاده میکند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:
«مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمیشود.» [۱۱]
۱ ـ ۲ ـ ضرورت تفسیر
سؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، ایناست که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.
در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیشبینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال ۱۳۶۸ است که به رغم همه دقّتی که قانونگذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانونگذار نمیتواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمیتواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیشبینی و پیشگویی داشته باشد. حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمیتوان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن میانجامد؛ لذا قانونگذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می‌پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذیصلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفادههای احتمالی شرایطی نیز برای آن پیشبینی شده است.
گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانونگذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.
تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد. [۱۲]از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبهای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی میتوان با مصوّبهای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی‌ثباتی و بی‌اعتباری قانون اساسی میانجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل شد.
۲ ـ ۲ ـ انواع تفسیر
تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به «قضایی»، «علمی» و «رسمی» تقسیم میشود. تفسیر زمانی «قضایی» نامیده میشود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده‌ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق میکنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می‌آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر میکنند. اصل ۷۲ قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی میافزاید:
«.. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین میکنند، نیست.»
باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه مینماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.
مقصود از «تفسیر علمی» -که گاه از آن به «تفسیر حقوقی» تعبیر میشود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحبنظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه میکنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشتهای خود از قوانین را به صورت مستدل بیان میکنند یا در آثار مکتوب خود مینویسند. از آنجا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه میکنند، «تفسیر شخصی» نیز نامیده میشود. در هر حال اینگونه تفسیر‌ها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیر‌های علمی هستند و در تصمیمگیری نهایی از دیدگاههای دانشمندان علم حقوق نیز بهرهبرداری میکنند.
تفسیر زمانی «رسمی» یا «قانونی» نامیده میشود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیشبینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل میآورد، فصل‌الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. [۱۳]در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل ۷۳ میگوید:
«شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است ...».
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل ۹۸ آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است ...».
۳ ـ ۲ ـ صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر
معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران میداند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل ۷۳)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب میکند. علی‌القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین‌کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آنجا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانونگذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده «دادگاه قانون اساسی» گذاشته شده است. [۱۴] در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده «دیوان عالی کشور» گذاشتهاند. [۱۵]در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده «شورای نگهبان»، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانونگذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. [۱۶]اصل ۹۸ قانون اساسی مقرر میدارد:
«تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است ...».
با توجه به اینکه پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل ۹۱ قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانونگذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر میرسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیشبینی شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر میرسد.
از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظامهای دیگر میتوان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشور‌هایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‌گردد و حال آنکه شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه‌گانه کشور فعالیت مینماید.
۴ ـ ۲ ـ آیین تفسیر قانون اساسی
مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی میکند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را میتوان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:
۱ ـ ۴ ـ ۲ ـ نیاز به تفسیر
نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.
۲ ـ ۴ ـ ۲ ـ استفسار
پس از اینکه یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را «استفسار» می‌گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانة شورای نگهبان تبدیل میشود و این نهاد را از وظایف دیگر باز میدارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیاز‌ها کاذب بوده و یا انگیزههای سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیبها و امکان وصول استفساریه‌های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در مادة ۱۸ آیین‌نامه خود، با محدود کردن دایره افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:
«تفسیر اصول قانون اساسی با ارجاع مقام معظم رهبری و یا با درخواست رئیس جمهور، رئیس مجلس شورای اسلامی و رئیس قوة قضاییه و یا یکی از اعضای شورای نگهبان صورت میگیرد.»
آیین‌نامه داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهده شورای نگهبان گذاشته است. ماده ۲۲ آیین‌نامه بیان میدارد:
«تشخیص اینکه مورد سؤال از مصادیق تفسیر است با اکثریت شورای نگهبان است.»
۳ ـ ۴ ـ ۲ ـ انجام تفسیر
پس از اینکه استفساریهای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام میکند. همانطور که در آیین‌نامه داخلی شورا آمده است، در موارد عادی «جلسات شورای نگهبان با حضور ۷ نفر از اعضا، رسمی است» (ماده ۱۳ آیین‌نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونه دیگری است. در ماده ۱۵ آیین‌نامه در این خصوص چنین آمده است:
«جلسات شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی با حضور حداقل ۹ نفر از اعضا رسمیت می‌یابد، ولی اخذ رأی جز در صورت حصول رأی لازم با حضور بقیه اعضا خواهد بود.»
این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل ۹۸ قانون اساسی آمده است:
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود.»
بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.
۴ ـ ۴ ـ ۲ ـ انتشار
تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه میدهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازمالاجرا تلقی می‌گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این خصوص ماده ۲۰ آیین‌نامه داخلی شورا مقرر میدارد:
«نظرهای تفسیری شورای نگهبان به مرجع درخواست کننده تفسیر و رئیس جمهور اعلام می‌گردد و برای روزنامه رسمی و رسانه‌های همگانی فرستاده میشود.»
پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهاد‌های مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانونگذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی‌اعتبار قلمداد شود.
۳ ـ نظارت بر انتخابات
سومین وظیفهای که برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات میباشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی میشود.
۱ ـ ۳ ـ مفهوم نظارت و ارکان آن
«نظارت» در لغت به معنای «مراقبت کردن» و «تحت نظر گرفتن» است. [۱۷] در لغتنامه‌ها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده میشود که همگی به معانی ذکر شده بر میگردند. [۱۸]در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کرده‌اند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام میدهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.
برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از «نظارت‌کننده»، «نظارت‌شونده» و «موضوع نظارت». مثلاً در جمله «شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت میکند»، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارت‌شونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات میباشد.
۲ ـ ۳ ـ ضرورت نظارت بر انتخابات
فلسفه نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطا‌های برگزارکننده انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا میکند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان «متولّی»، عهده‌دار وظیفه نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان «ناظر» تعیین میشود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت‌کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیتنامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین میکند.
در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه‌گانه کشور نظارت لازم را پیشبینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی میکند. [۱۹] قوه قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت میکند. [۲۰] با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطا‌های احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سه‌گانه کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی میتواند احتمال این امور را نفی نماید؟
۳ ـ ۳ ـ مرجع نظارت بر انتخابات
نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره میشود. اصل ۶ قانون اساسی میگوید:
«در جمهوری اسلامی ایران، امور کشور باید به اتکاء آراء عمومی اداره شود، از راه انتخابات: انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه‌پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌گردد.»
بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوقهای رأی، کارگزاران حکومتی را بر می‌گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل ۹۹ قانون اساسی میگوید:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» [۲۱]با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل ۱۰۰ قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا میگوید: «.. شرایط انتخابکنندگان و انتخابشوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را ... قانون معین میکند.» مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.
۴ ـ ۳ ـ ماهیت نظارت شورای نگهبان
پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل ۹۹ که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.
۱ ـ ۴ ـ ۳ ـ نظریه تفسیری شورای نگهبان
هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل ۹۹ را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر میشود:
استفساریه: «نظر به اینکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و مِنْبعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد، بنا به مراتب استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسی اعلام فرمایند.»
نظریه تفسیری شورای نگهبان: «نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیدا‌ها میشود.» [۲۲]بر اساس این تفسیر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات «استصوابی» است؛ یعنی نظارتی کامل و گسترده که شامل تمام مراحل انتخابات خواهد شد. این نظریه، چون از سوی مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی بیان شده است، یک تفسیر قانونی بوده و در حال حاضر نیز همین نوع نظارت اعمال میشود.
۲ ـ ۴ ـ ۳ ـ ماهیت نظارت در قوانین عادی
در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۷/۹/۱۳۷۸ راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان بر انتخابات چنین آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
ماده ۸ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/۴/۱۳۸۶ نیز در این زمینه مقرر میدارد: «نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
بنابراین، با توجه به نظریه تفسیری شورای نگهبان و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، «استصوابی» است. نظارت استصوابی به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری با تأیید و تصویب ناظر انجام میشود، بدون این که ناظر بتواند پیشنهاددهنده و اقدام‌کننده باشد. [۲۳]ناظر استصوابی مانند مجری یا متولّی است و در اخذ کلیه تصمیمات با وی شریک خواهد بود، جز این که در اجرای تصمیمات دخالتی نخواهد داشت. بدین ترتیب، در این نوع نظارت، ناظر در کلیه مراحل تصمیمگیری حضور دارد و اقدامات انجام شده با تأیید وی نافذ خواهد بود. [۲۴]در مقابل نظارت استصوابی، «نظارت اطلاعی» قرار دارد که گاه از آن به «نظارت استطلاعی» یاد میشود و آن به نظارتی گفته میشود که اقدامات مجری قانون با اطلاع و آگاهی ناظر انجام میشود، ولی لازم نیست که مجری قانون در اقدامات خود با ناظر مشورت کند و تأیید و تصویب او را پیش از اجرا یا پس از آن کسب نماید. [۲۵]در این نوع نظارت، هرگاه ناظر به مواردی از نقض قانون برخورد کند، در مرحله نخست به مجری تذکر میدهد و اگر تذکر فایده نکرد، میتواند به مراجع مسئول (مانند دادگاه) مراجعه نماید. در مقایسه این دو نوع نظارت، نظارت استصوابی یک نظارت کامل محسوب میشود. [۲۶]
۵ ـ ۳ ـ نحوه نظارت
شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را از طریق هیئتهای نظارت اعمال میکند. در این قسمت به طور مختصر هیئتهای نظارت و انواع آن بیان میشود.
تردیدی نیست که یک نظارت عام، گسترده و جاری در کلیه امور مربوط به انتخابات، مستلزم ابزار‌ها و نیرو‌هایی است. نهاد شورای نگهبان مرکب از دوازده عضو است و روشن است که آنان قادر نیستند در انتخاباتی مثل انتخابات مجلس شورای اسلامی، بر تمامی حوزه‌های انتخابیه نظارت داشته باشند. از این رو، قانون به این نهاد اجازه داده است که هیئت‌هایی را برای نظارت راهاندازی نماید. این هیئت‌ها در انتخابات مجلس شورای اسلامی و بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۵/۹/۱۳۶۵ بر سه نوع هستند:
الف. هیئت مرکزی نظارت؛ ماده ۱ قانون مذکور میگوید: «پیش از شروع انتخابات، از سوی شورای نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرا انتخاب و به وزارت کشور معرفی میشوند.»
ب. هیئتهای استانی نظارت؛ ماده ۵ قانون مذکور مقرر میدارد: «هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید در هر استان، هیئتی مرکب از پنج نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین کند ...».
ج. هیئتهای نظارت حوزهای (حوزه انتخاباتی)؛ ماده ۶ همین قانون میگوید: «هیئت نظارت استان با موافقت هیئت مرکزی باید برای هر حوزه انتخابیه هیئتی مرکب از سه نفر با شرایط مذکور در مواد ۱ و ۲ جهت نظارت بر انتخابات حوزه مربوطه تعیین کند». در ماده ۷ این قانون نیز مقرر شده که هیئتهای سه نفره مزبور، افرادی را جهت نظارت بر حوزه‌های فرعی انتخاب کنند. بدین ترتیب، در تمام مدتی که انتخابات برگزار میشود، هیئت مرکزی نظارت، هیئتهای پنج نفره استانها و هیئتهای سه نفره حوزه‌های انتخابیه بر کیفیت انتخابات نظارت کامل دارند. [۲۷]قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری مصوب ۹/۴/۱۳۶۴ ترکیب هیئتهای نظارت بر انتخابات را در مواد ۲ و ۵ به شرح زیر مقرر کرده است:
«شورای نگهبان قبل از شروع انتخابات، دو نفر از اعضای خود و پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد دارای حُسن سابقه را با اکثریت مطلق آرای اعضای شورای نگهبان به عنوان هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری و سه نفر به عنوان عضو علی‌البدل انتخاب و به وزرات کشور معرفی مینماید.»
«هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات باید برای هر شهرستان، ناظر یا ناظرین با شرایط مذکور در ماده ۲ جهت نظارت بر انتخابات تعیین کند.»
حیطه عملکرد هیئت نظارت یا به عبارت دیگر موضوعات مشمول نظارت شورای نگهبان در ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به شرح زیر است:
«هیئت مرکزی نظارت بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزد‌های نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»
در همین خصوص به بیانی مشابه، در ماده ۴ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است:
«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل انتخابات و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور و هیئتهای اجرایی که در انتخابات مؤثر است و آنچه مربوط به صحت انتخابات میشود، نظارت خواهد کرد.»
۶-۳- بررسی صلاحیت داوطلبان انتخاباتی
یکی از موضوعات مربوط به نظارت بر صحت انتخابات، مسئله بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی یا انتخاب شوندگان است. این موضوع، یکی از مهمترین مراحل هر انتخابات به شمار می‌رود. در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی، مجری انتخابات (وزارت کشور) به صلاحیت داوطلبان، رسیدگی مینماید و شورای نگهبان نیز بر آن نظارت خواهد کرد. این مطلب در قوانین انتخاباتی و نظارتی به صراحت بیان شده است. در ماده ۳ قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی آمده است:
«هیئت مرکزی نظارت، بر کلیه مراحل و جریانهای انتخاباتی و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیئتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزد‌های نمایندگی و حُسن جریان انتخابات، نظارت خواهد کرد.» [۲۸]در ماده ۳ قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب ۷/۹/۱۳۷۸ نیز آمده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان میباشد. این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.».
اما در مورد داوطلبان ریاست جمهوری و داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، این ترتیب رعایت نمیشود. بر اساس قانون اساسی، صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری، پیش از انتخابات رأساً توسط شورای نگهبان مورد رسیدگی قرار خواهد گرفت. در بند (۹) اصل ۱۱۰ قانون اساسی آمده است:
«.. صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون میآید، باید قبل از انتخابات به تأیید شورای نگهبان ... برسد.»
بر اساس این عبارت، شورای نگهبان بر امر بررسی صلاحیت داوطلبان ریاست جمهوری نظارت ندارد، بلکه خود به طور مستقیم به صلاحیت آنان رسیدگی مینماید. در همین راستا، ماده ۵۷ قانون انتخابات ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب ۵/۴/۱۳۸۶ مقرر میدارد:
«شورای نگهبان ظرف پنج روز از تاریخ وصول مدارک داوطلبان به صلاحیت آنان رسیدگی و نظر خود را صورتجلسه نموده و یک نسخه از آن را به وزارت کشور ارسال میدارد.
تبصره- در موارد ضرورت بنا به تشخیص شورای نگهبان مدت مذکور در این ماده حداکثر تا پنج روز دیگر تمدید و به وزارت کشور اعلام می‌گردد.»
در خصوص بررسی صلاحیت داوطلبان نمایندگی مجلس خبرگان رهبری، قانون و آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری تعیین تکلیف کرده است. در ماده ۲ اولین آیین‌نامه مجلس خبرگان رهبری که وفق اصل ۱۰۸ قانون اساسی، توسط فقهای شورای نگهبان (در جلسه مورخه ۱۰/۷/۱۳۵۹) تهیه شده بود، برای داوطلبان مجلس خبرگان رهبری شرایطی ذکر شد. تبصره ۱ این ماده، در مورد مرجع تشخیص صلاحیت داوطلبان بیان داشته بود:
«تشخیص واجد بودن شرایط با گواهی سه نفر از استادان معروف درس خارج حوزه‌های علمیه میباشد».
در قانون و آیین‌نامه جدید مجلس خبرگان که به موجب اصل ۱۰۸ قانون اساسی توسط خود آنان تهیه شده است، بررسی صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به فقهای شورای نگهبان موکول شده است. در اصلاحیه مجلس خبرگان به جای متن فوق آمده است:
«مرجع تشخیص دارا بودن شرایط فوق، فقهای شورای نگهبان قانون اساسی میباشند.» [۲۹]
۷-۳- نظارت بر همه‌پرسی
در اصول متعددی از قانون اساسی (اصول ۱، ۶، ۵۹، ۶۴، ۹۹، ۱۱۰، ۱۲۳، و ۱۳۲) واژه همه‌پرسی یا مراجعه به آرای عمومی دیده میشود. البته همه‌پرسی در این اصول از یک سنخ نیستند. در مجموع سه نوع همه‌پرسی را میتوان نام برد:
الف. همه‌پرسی تأسیسی؛ این نوع همه‌پرسی که گاه از آن به «همه‌پرسی اساسی» تعبیر میشود برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت میگیرد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در اصل ۱۷۷ به این نوع همه‌پرسی اشاره کرده است. در این اصل آمده است:
«بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در موارد ضروری به ترتیب زیر انجام میگیرد. مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی با ترکیب زیر پیشنهاد مینماید: ... مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه‌پرسی برسد. رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه‌پرسی (بازنگری در قانون اساسی) لازم نیست...»
ب. همه‌پرسی سیاسی؛ وقتی که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب میکند، این عمل را همه‌پرسی سیاسی می‌گویند. در مورد این نوع همه‌پرسی هیچ قرینه روشنی در قانون اساسی دیده نمیشود. [۳۰] ممکن است بند (۳) اصل ۱۱۰ قانون اساسی که صدور فرمان همه‌پرسی را جز وظایف و اختیارات مقام رهبری ذکر کرده است ناظر به همین نوع از همه‌پرسی باشد. [۳۱]
ج. همه‌پرسی تقنینی؛ به طور معمول قانونگذاری توسط نمایندگان مردم صورت میگیرد. اما گاهی در خصوص مسایل مهم و اساسی، میتوان برای قانونگذاری مستقیماً به آرای عمومی مراجعه کرد؛ در این صورت همه‌پرسی تقنینی شکل میگیرد. اصل ۵۹ قانون اساسی در این رابطه میگوید:
«در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.»
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر اجرای همه پرسی را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در اصل ۹۹ آمده است:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد».
بدیهی است با اطلاق به کار رفته در این اصل، نظارت شورای نگهبان بر اجرای همه‌پرسی و مراجعه به آرای عمومی، شامل کلیه اشکال همه‌پرسی‌های مذکور میشود.
۴ ـ سایر وظایف شورای نگهبان
در قسمت قبل سه مورد از مهمترین وظایف شورای نگهبان مورد بررسی قرار گرفت. در این بخش، جهت تکمیل مباحث، اشارهای گذرا به سایر وظایف شورای نگهبان خواهیم داشت.
۱ ـ ۴ ـ حضور در مراسم تحلیف رییس جمهور
رئیس جمهور منتخب مردم باید در آغاز مسئولیت خود سوگندنامه مخصوصی را قرائت نماید. بر اساس اصل ۱۲۱ قانون اساسی، حضور اعضای شورای نگهبان در مراسم تحلیف رئیس جمهور لازم است. در قسمتی از اصل فوق آمده است:
«رییس جمهور در مجلس شورای اسلامی در جلسهای که با حضور رییس قوه قضاییه و اعضای شورای نگهبان تشکیل میشود به ترتیب زیر سوگند یاد میکند و سوگندنامه را امضا مینماید ...»
همانگونه که پیشتر گفته شد، حضور الزامی اعضای شورای نگهبان در این مراسم، حضوری صرفاً تشریفاتی است.
۲ ـ ۴ ـ حضور در مجلس شورای اسلامی
به طور معمول، مصوبات مجلس شورای اسلامی به شورای نگهبان ارسال میشود و شورا نیز ظرف ده یا عندالاقتضاء بیست روز آن را مورد بررسی قرار داده و نظر خود را درباره آن اعلام مینماید. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای موارد فوری، ترتیب دیگری را پیش بینی نموده است و آن این است که اعضای شورای نگهبان باید در این گونه موارد در مجلس حاضر شده و نظر خود را در همان جلسه اعلام نمایند. در اصل ۹۷ آمده است:
«اعضای شورای نگهبان به منظور تسریع در کار میتوانند هنگام مذاکره درباره لایحه یا طرح قانونی در مجلس حاضر شوند و مذاکرات را استماع کنند. اما وقتی طرح یا لایحهای فوری در دستور کار مجلس قرار گیرد، اعضای شورای نگهبان باید در مجلس حاضر شوند و نظر خود را اظهار نمایند». [۳۲] حضور شورای نگهبان در جلسات غیرعلنی مجلس شورای اسلامی نیز لازم است. بر اساس اصل ۶۹ قانون اساسی، جلسات مجلس شورای اسلامی علنی است و گزارش کامل آن نیز از طریق رادیو و روزنامه رسمی برای اطلاع عموم منتشر میشود، ولی در موارد اضطراری، و در صورتی که امنیت کشور ایجاب کند، به تقاضای رییس جمهور یا یکی از وزرا یا ده نفر از نمایندگان مجلس، جلسه غیرعلنی تشکیل میشود. حضور شورای نگهبان در جلسات غیر علنی مجلس ضروری است. در قسمتی از اصل ۶۹ قانون اساسی آمده است:
«.. مصوبات جلسه غیر علنی در صورتی معتبر است که با حضور شورای نگهبان به تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان برسد. گزارش و مصوبات این جلسات باید پس از بر طرف شدن شرایط اضطراری برای اطلاع عموم منتشر گردد».
۳ ـ ۴ ـ حضور در شورای بازنگری قانون اساسی
قانون اساسی در مقایسه با قوانین عادی از ثبات بیشتری برخوردار است. با وجود این، قانون اساسی نیز ممکن است مورد تجدید نظر و بازنگری قرار گیرد؛ همانطور که قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸، پس از ده سال در سال ۱۳۶۸ مورد بازنگری قرار گرفت. گفتنی است که بازنگری در قانون اساسی تنها در موارد ضروری، مجاز است که در این صورت، مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، طی حکمی خطاب به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی پیشنهاد مینماید. قانون اساسی ترکیب اعضای شورای بازنگری را نیز مشخص کرده است. در قسمتی از آخرین اصل قانون اساسی (اصل ۱۷۷) آمده است:
«.. مقام رهبری ... موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی با ترکیب زیر پیشنهاد مینماید:
۱ ـ اعضای شورای نگهبان؛ ۲ ـ رؤسای قوای سه‌گانه؛ ۳ ـ اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام؛ ۴ ـ پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری؛ ۵ ـ ده نفر به انتخاب مقام رهبری؛ ۶ ـ سه نفر از هیئت وزیران؛ ۷ ـ سه نفر از قوه قضاییه؛ ۸ ـ ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی؛ ۹ ـ سه نفر از دانشگاهیان...».
چنانکه ملاحظه میشود کلیه اعضای شورای نگهبان از اعضای تشکیل‌دهنده شورای بازنگری قانون اساسی میباشند که باید با حضور در جلسات این شورا، نسبت به بررسی موارد ارجاعی جهت اصلاح یا تتمیم قانون اساسی اقدام کنند.
۴ ـ ۴ ـ حضور در شورای موقّت رهبری
در نظام جمهوری اسلامی ایران، رهبری و ولایت امر بر عهده فقیه واجد شرایط است. شرایط رهبر و نحوه تعیین وی در قانون اساسی بیان شده است. [۳۳] هر گاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود، یا شرایط قانونی را از دست دهد، یا معلوم شود از ابتدا فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود بر کنار میشود. در این گونه موارد و نیز در صورت فوت یا کنارهگیری رهبر، تا انتخاب رهبر جدید توسط مجلس خبرگان رهبری، شورای رهبری وظایف رهبری را بر عهده خواهد داشت. در شورای رهبری، یکی از فقهای شورای نگهبان حضور خواهد داشت. در صورتی که مقام رهبری بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود، در این مدت نیز شورای رهبری وظایف او را عهده دار خواهد بود. در قسمتی از اصل ۱۱۱ قانون اساسی آمده است:
«.. تا هنگام معرفی رهبر، شورایی مرکب از رییس جمهور، رییس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام، همه وظایف رهبری را به طور موقت به عهده میگیرد ...».
۵ ـ ۴ ـ تهیه اولین قانون مجلس خبرگان رهبری
یکی از نهاد‌های مهم در نظام جمهوری اسلامی ایران، مجلس خبرگان رهبری است که وظیفه‌اش تعیین رهبر و نظارت بر کار‌های وی میباشد. این نهاد، قانون و آیین‌نامه مخصوصی دارد که انجام هرگونه تغییر و اصلاح در آن، در صلاحیت خود آنان است. روشن است که تا پیش از تشکیل اولین مجلس خبرگان، قانون و آیین‌نامه این نهاد را باید نهاد دیگری تهیه می‌کرد. قانون اساسی این وظیفه را بر عهده فقهای شورای نگهبان قرار داده است. در اصل ۱۰۸ قانون اساسی آمده است:
«قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، کیفیت انتخاب آنها و آیین‌نامه داخلی جلسات آنان برای نخستین دوره باید به وسیله فقهای اولین شورای نگهبان تهیه و با اکثریت آراء آنان تصویب شود و به تصویب نهایی رهبر انقلاب برسد. از آن پس هر گونه تغییر و تجدیدنظر در این قانون و تصویب سایر مقررات مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است».
۶ ـ ۴ ـ عضویت در مجمع تشخیص مصلحت نظام
در جمهوری اسلامی ایران، برای داوری بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و نیز برای ارائه نظرات مشورتی به مقام رهبری در خصوص تعیین سیاستهای کلّی نظام و حلّ معضلات نظام (بند ۱ و ۸ اصل ۱۱۰)، مرجعی خاص پیشبینی شده است که «مجمع تشخیص مصلحت نظام» نام دارد. این نهاد توسط امام خمینی (ره) ایجاد شد و در بازنگری سال ۱۳۶۸، در قانون اساسی نیز ذکر گردید. انتخاب اعضای مجمع تشخیص مصلحت با مقام رهبری است. در اصل ۱۱۲ قانون اساسی آمده است:
«مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تأمین نکند و مشاوره در اموری که رهبری به آنان ارجاع میدهد و سایر وظایفی که در این قانون ذکر شده است به دستور رهبری تشکیل میشود. اعضای ثابت و متغیر این مجمع را مقام رهبری تعیین مینماید. مقررات مربوط به مجمع توسط خود اعضا تهیه و تصویب و به تأیید مقام رهبری خواهد رسید.»
از بدو تأسیس مجمع تشخیص مصلحت تاکنون، در میان اعضای مجمع، همواره تعدادی از اعضای شورای نگهبان نیز توسط مقام رهبری معرفی و تعیین شده‌اند.
هم اینک نیز کلیه فقهای شورای نگهبان؛ از جمله اعضایِ ثابتِ حقوقی این مجمع میباشند.
۴-۷- تایید توقف انتخابات در زمان جنگ و اشغال نظامی:
طبق اصل ۶۸ قانون اساسی "در زمان جنگ و اشغال نظامی کشور به پیشنهاد رئیس جمهور و تصویب سه چهارم مجموع نمایندگان و تایید شورای نگهبان، انتخابات نقاط اشغال شده یا تمامی مملکت برای مدت معینی متوقف میشود و در صورت عدم تشکیل مجلس جدید، مجلس قدیم همچنان به کار خود ادامه خواهد داد. "
۴-۸- اظهار نظر در خصوص مغایرت یا عدم مغایرت اساسنامه‌های سازمانها وشرکت‌های دولتی موضوع اصل ۸۵ قانون اساسی با موازین شرع وقانون اساسی:
چنانچه به موجب اصل ۸۵ قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی اجازه تصویب اساسنامه سازمانها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید اساسنامه‌های مذکور از جنبه عدم مغایرت با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و قانون اساسی می‌بایست به ترتیب مذکور در اصل ۹۸ قانون اساسی مورد بررسی توسط شورای نگهبان قرار گیرند که نظر شورای نگهبان در این خصوص قطعی ولازم الاتباع میباشد.